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Personalidade jurídica do estado



ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CARACTERÍSTICAS E MODO DE ATUAÇÃO

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

        

Personalidade Jurídica do Estado


    Ser pessoa é poder assumir direitos e contrair obrigações.

    

O Código Civil, no art. 13 afirma que as pessoas jurídicas são de direito público interno, ou externo, e de direito privado. No art. 14, inciso I, dispõe : São pessoas jurídicas de direito público interno :


A União;

Cada um dos Estados e o Distrito  Federal;

Cada um dos Municípios legalmente constituídos.


É bom lembrar que o Código Civil está se referindo ao âmbito interno. No âmbito externo, a Constituição de 1988, art. 21, inciso I, diz que “compete à  União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais”. O que nos leva à conclusão, no âmbito internacional, a República Federativa do Brasil, representado pela União, é pessoa jurídica de Direito Externo.


No entanto, para Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, pág. 55, o Estado é pessoa jurídica de Direito Público Interno e ainda “como ente personalizado, o Estado pode atuar no campo do Direito Público como no Direito Privado, mantendo  sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade  do Estado acha-se definitivamente superada.”

    

E aí como cai no concurso? Vejamos uma questão do TRF – 4ª região, veja se você responde.


(1)(TRF – 4º região) É certa a afirmação  de que o Estado :


a) Tem personalidade jurídica especial, mas não é pessoa jurídica.

b) Tem dupla personalidade  por atuar na área de direto público e privado

c) É pessoa jurídica de direito privado interno

d) É pessoa jurídica de direito público interno

e) É pessoa jurídica pública ou privada, por ser entidade política


ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA    

    

    A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (CF/88, art. 18, caput).  

    

    A administração Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.....”.(CF/88, art. 37, caput)


    Assim, em uma primeira classificação a Administração Pública compreende a :


Administração Federal;

Administração Estadual,

Administração do Distrito Federal;  e

Administração Municipal.


    Cada uma destas Administrações se subdivide em :


Administração Direta e

Administração Indireta.


    

ADMINISTRAÇÃO DIRETA


A Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo.


    Atenção : Ao falarmos da Administração Direta é inevitável citarmos os órgãos públicos.


UMA PALAVRA SOBRE OS ÓRGÃOS PÚBLICOS


Para Hely Meirelles órgãos públicos “são centros de competência instituídos para o  desempenho de funções estatais, através de  seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Por isso mesmo,  os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes".


Sabemos que personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir direitos e obrigações.


Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam não a sua própria vontade, mas, a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam  por seus atos, manifestados  através de seus agentes (pessoas físicas)”.


No entanto, e isto é muito importante, embora não tenham personalidade jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por  mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de capacidade judiciária ou capacidade processual.


Importante : essa capacidade processual só a têm  os órgãos independentes e os autônomos, visto que os demais – superiores e subalternos -, em razão de sua hierarquização, não podem demandar  judicialmente, uma vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos  administrativamente pelas chefias a que estão subordinados   


Classificação dos órgãos públicos


        Hely Meirelles classifica os órgãos públicos quanto á posição estatal, ou seja, relativamente á posição ocupada pelos mesmos na escala governamental ou  administrativa, em : independentes, autônomos, superiores  e subalternos :


ÓRGÃOS INDEPENDENTES : são os originários da Constituição, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. São chamados de órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e  exercem as funções políticas,  judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas diretamente pelos seus membros (agentes políticos, distintos  de seus servidores, que são agentes administrativos). São exemplos :  


Casas legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias  Legislativas, Câmaras de Vereadores.


Chefias do Executivos – Presidência  da República, Governadorias, Prefeituras.  


Tribunais Judiciários e Juízes singulares;


Ministério Público – da União e dos Estados;


Tribunais de  Contas – da União, dos Estados, dos Municípios    

ÓRGÃOS AUTÕNOMOS : são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se  como órgãos diretivos com funções precípuas  de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades  que constituem  sua área de competência. São exemplos :


Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais.

Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios.


ÓRGÃOS SUPERIORES : não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. São exemplos


Gabinetes;

Inspetorias-Gerais;

Procuradorias Administrtivas e Judiciais;

Coordenadorias;

Departamentos;

Divisões.


ÓRGÃOS SUBALTERNOS : destinam-se á realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, com reduzido poder decisório e   predominância de atribuições de execução, a exemplo das atividades-meios e atendimento ao público. São exemplos .


Portarias;

Seções de  expediente


E aí como cai no concurso ? Vejamos uma questão do TRF – 4ª região, veja se você responde.


(2)(TRF – 4º região) Os Tribunais Federais, a Advocacia-Geral da União e as Coordenadorias, quanto à  posição estatal são considerados respectivamente, órgãos  :


a) Superiores, políticos e administrativos

b) Independentes, autônomos e superiores

c) Autônomos, independentes e superiores

d) Superiores, independentes e autônomos

e) Independentes, superiores e autônomos


AGENTES PÚBLICOS


    Síntese extraída do livro Direito Administrativo Brasileiro de Hely Lopes Meirelles. Para Hely agentes públicos “são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”.  


Os agentes públicos, gênero que se reparte em cinco espécie ou categorias, classificam-se em :


AGENTES POLÍTICOS – são os componentes  do Governo nos seus primeiros escalões para o exercício  de atribuições políticas, judiciais  e quase  judiciais previstas na constituição. Atuam com plena liberdade funcional suas prerrogativas e responsabilidades estão estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Nesta categoria encontram-se  :


Chefes de Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos), e seus auxiliares imediatos (Ministros e  Secretários de Estado e Município);


Membros das Casas Legislativas (Senadores, Deputados, e Vereadores); 

Membros do  Poder Judiciário;

Membros do Ministério Público;

Membros dos Tribunais de Contas (Ministros do TCU e Conselheiros do TCE);

Representantes diplomáticos;


ATENÇÃO : estes quatro só são considerados agentes políticos por Hely Lopes Meirelles    


AGENTES ADMINISTRATIVOS – são todos que se vinculam ao  Estado por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico  determinado pela entidade estatal a que servem. Não são membros  de  poder de Estado, nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamentais; são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que servem, conforme o cargo, emprego ou função em que estejam investidos. Nesta categoria se encontram :


Servidores públicos concursados (CF,art. 37, II);

Servidores públicos exercentes de cargos ou empregos em comissão (CF, art. 37, V);

Servidores temporários contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (CF, art. 37, V)


AGENTES HONORÍFICOS  – são cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de  sua  honorabilidade ou de sua notória  capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou  estatutário e, normalmente, sem remuneração. Não são servidores públicos, mas normalmente exercem uma função pública  e, enquanto  a desempenham, sujeitam-se à hierarquia  e disciplina do órgão a que estão servindo, podendo perceber um pro labore e contar o período de trabalho como de serviço público.  Recentemente foi editada a lei nº 9.608, de 18.2.98. dispondo sobre serviço voluntário. Nesta categoria se encontram :  


Jurados do tribunal do júri;

Mesário eleitoral;

Membro de comissão de estudo ou de  julgamento.


AGENTES DELEGADOS – são particulares  que recebem a incumbência da execução  de determinada atividade, obra ou serviço público e  realizam em nome próprio, por sua conta e  risco, mas segundo as normas  do Estado e sob a permanente fiscalização  do  delegante. Esses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado, todavia constituem uma categoria à parte  de colaboradores do Poder Público. Nesta categoria encontram-se :


Os concessionários e os permissionários de obras e serviços públicos;

Os serventuários de ofícios ou cartórios não  estatizados;

Os leiloeiros;

Os tradutores  e intérpretes públicos.


AGENTES CREDENCIADOS – são  os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.

    

E aí como cai no concurso ? Vejamos uma questão do TRF – 4ª região, veja se você responde.


(3)(TRF – 4º região) Os membros do Poder Judiciário, os jurados e os leiloeiros pertencem, respectivamente, à espécie ou categoria  dos agentes :


a) Delegados, políticos, e administrativos.

b) Administrativos, credenciados e honoríficos.

c) Políticos, honoríficos e delegados.

d) Credenciados, administrativos e delegados.

e) Políticos, delegados e credenciados.


ADMINISTRAÇÃO INDIRETA


A Administração Indireta se constitui das entidades dotadas de personalidade jurídica própria e compreende as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

    

DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO


DescEntralização é a distribuição de competências entre Entidades de uma para outra pessoa, ou seja, pressupõe a existência de duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.


DescOncentração é a distribuição de competências entre Órgãos dentro da mesma pessoa jurídica, para descongestionar, desconcentrar, um volume grande de atribuições, e permitir o seu mais adequado e racional desempenho.

    

CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA


AUTARQUIA


criação por lei específica :
 

CF/88, art. 37, com redação dada pela EC nº 19, de 04.06.1998 :

XIX, : "somente por lei específica poderá ser criada autarquia" e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;    


pessoa jurídica de direito público;

o seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário), no entanto, após a Emenda Constitucional nº 19/98, poderá admitir pessoal no regime de emprego público;

regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda e serviços relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e §2º).

desempenha serviço público descentralizado;


FUNDAÇÃO PÚBLICA


criação autorizada por lei específica e lei complementar irá definir as áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, com redação da EC nº 19, de 04.06.1998;


é pessoa jurídica de direito público;

o seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário), no entanto, após a Emenda Constitucional nº 19/98, poderá admitir pessoal no regime de emprego público;

regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda e serviços relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e §2º).


EMPRESA PÚBLICA


tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com redação dada pela EC nº 19;

é pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu;


Forma de organização societária - qualquer das formas admitidas em direito;  

Composicão do capital -  a titularidade do capital é pública. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permaneça de propriedade da União, admite-se a participação de outras pessoas de direito público interno a exemplo de Estados e Municípios, bem como de suas entidades da administração indireta.

Foro para solução dos conflitos - justiça federal (CF/88, art. 109,I)    


o seu pessoal é  ocupante de emprego público,  e necessita realizar concurso público para investidura.

o seu regime tributário  é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, §1º, II, e §2º);

explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88) ; embora também possa  prestar serviços públicos (CF/88, art. 175);.


SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA


tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com redação dada pela EC nº 19;

 é pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu;


Forma de organização societária - unicamente sob a  forma de sociedade anônima;

Composição do capital -  a titularidade do capital pode ser pública e privada;    


não estão sujeitas a falência - mas os seus bens são penhoráveis executáveis, e  a pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações (Lei 6404/76, das sociedades anônimas, art. 242).

o seu pessoal é  ocupante de emprego público,  e necessita realizar concurso público para investidura.

o seu regime tributário  é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, §1º, II, e §2º);

explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88) ; embora também possa  prestar serviços públicos (CF/88, art. 175);.


PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE SOCIEDADE E EMPRESA PÚBLICA


forma de organização societária : a sociedade de economia mista só poderá ser Sociedade Anônima. A empresa pública poderá estruturar-se sob qualquer das formas admitidas em direito (sociedade por cotas de responsabilidade limitada, sociedade anônima, etc).


composição do capital : a sociedade de economia é constituída por capital público e privado. A empresa pública é constituída apenas por capital público.


foro judicial para solução dos conflitos da empresa pública federal é a justiça federal;   da sociedade de economia mista é a justiça estadual (CF/88, art. 109, I).

Gabarito das questões:  1(D), 2(B), 3(C)

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